Зловживання з розподілом предмету закупівлі як метод уникнення конкурентних відкритих торгів

Сума зловживань 15 000 000 ₴

 

У лютому 2015 року в пілотному режимі відкрилася платформа закупівель ProZorro, яку розробили разом із бізнесом, громадськими активістами, світовими експертами, недержавними організаціями із боротьби з корупцією та іншими активними учасниками процесу. Ця система вперше дозволила постачальникам подавати свої пропозиції в електронному вигляді і, відповідно, залучити великі групи вже існуючих постачальників до державних тендерів. У 2016 році в Україні набуває чинності новий Закон України «Про публічні закупівлі», і система ProZorro стає офіційною та обов’язковою на всій території України. Так було розпочато одну з поспішних реформ – реформу публічних закупівель. Метою оновленої системи зокрема, є створення конкурентного середовища у сфері державних закупівель, запобігання проявам корупції в цій сфері та розвиток добросовісної конкуренції.

З запровадженням нового Закону України «Про публічні закупівлі», було запроваджено і оновлену модель визначення того, що потрібно закуповувати або ж предмету закупівлі. З цією метою Міністерство економічного розвитку і торгівлі видало наказ від 17.03.2016 №454 «Про затвердження Порядку визначення предмету закупівлі». Після внесення кількох змін та доповнень, даний нормативний документ визначив ключові поняття та особливості категорії предмету закупівлі, поділивши її на три категорії: товарів, послуг та робіт.

Відповідно до зазначеного розподілу, предмет закупівлі товарів і послуг визначається замовником згідно з пунктами 17 і 32 частини першої статті 1 Закону та на основі Державного класифікатора продукції та послуг ДК 016:2010, затвердженого наказом Державного комітету України з питань технічного регулювання та споживчої політики від 11 жовтня 2010 року № 457, за показником четвертого знака із зазначенням у дужках предмета закупівлі відповідно до показників четвертої цифри основного словника національного класифікатора України ДК 021:2015 “Єдиний закупівельний словник”, затвердженого наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 23 грудня 2015 року № 1749, а також конкретної назви товару чи послуги.

Вся перелічена сукупність нормативних документів була затверджена з метою забезпечення частини 7 статті 2 Закону України «Про публічні закупівлі», в якій, зокрема зазначено: «Замовник не має права ділити предмет закупівлі на частини з метою уникнення проведення процедури відкритих торгів або застосування цього закону».

Саме уникнути проведення процедури відкритих торгів є одним з наймасовіших порушень закупівельного законодавства в Україні. Масовість та характер порушень щодо розподілу предмету закупівель проілюструємо на прикладі великих населених пунктів довкола Львова, а саме: Давидівської, Солонківської ОТГ та Малехівської сільської ради. Загальні дані щодо обсягу здійснення закупівель у 2018 та першому кварталі 2019 року наведено в таблиці 1.

Замовник

Відкриті торги

Звіти про укладені договори

Угоди з розподілу предмету закупівлі

кількість

сума

кількість

сума

кількість

Сума (грн)

Солонківська ОТГ

7

83 193 692,00

181

45 878 677,00

39

2 555 653,53

Малехівська СР

2

12 963 182,00

44

9 276 810,00

16

3 858 636,71

Давидівська ОТГ

31

260 504 869,00

200

27 736 118,00

59

8 630 551,58

 

Проаналізуємо діяльність кожної з ОТГ, і сільських рад, щодо розподілу предмету закупівлі та особливостей цього розподілу у кожного з замовників.

Солонківська ОТГ (далі Замовник)

Загалом за період 2018 – першого кварталу 2019 року, нами було зафіксовано 39 угод, які мають ознаки ймовірного розподілу предмету закупівлі. Наймасовіший характер, такий розподіл мав місце при укладенні договорів за закупівлю містобудівних послуг та комп’ютерної техніки та обладнання. У 2018 році Замовником було підписано 22 угоди на розробку детальних планів території та виготовлення технічних проектів з землеустрою. Масовість укладення таких договорів полягає в помилковому трактуванні Замовником визначення поняття проект та проектування Так, відповідно до пункту 22 частини 1 статті 1 Закону, роботи це - проектування, будівництво нових, розширення, реконструкція, капітальний ремонт та реставрація існуючих об’єктів і споруд виробничого і невиробничого призначення, та інші послуги, що включаються до кошторисної вартості робіт, якщо вартість таких послуг не перевищує вартості самих робіт. Тобто Замовник в даному випадку трактує проектування як роботи з пооб’єктним поділом таких робіт, і пороговим показником на кожен об’єкт від 1,5 млн. грн., а отже не проводить відкритих торгів, оскільки вартість кожної з угод є меншою за вказану суму. Але проектування як категорія робіт, полягає у виготовленні проектно-кошторисної документації для будівництва, реконструкції, капітального ремонту окремих об’єктів чи споруд, а Замовник укладає договори на виготовлення проектів землеустрою та містобудівної документації, що в розумінні Закону є послугою, а отже її вартість не може розподілятись пооб’єктно та має сумуватись, і у випадку перевищення протягом одного бюджетного періоду сукупної вартості у 200 тис. грн. на ці послуги мали б проводитись відкриті торги.

Щодо закупівлі комп’ютерної техніки та обладнання, то Замовником було укладено чотири угоди на закупівлю Машин для обробки даних (код CPV 3021) на суму понад 530 тис. гривень та п’ять угод на закупівлю Комп’ютерного обладнання (код CPV 3023) на суму понад 217 тис.грн. В обох випадках необхідність проведення процедури відкритих торгів наставала в разі перевищення загальної суми угод у 200 тис.грн. за кожним з кодів класифікатора CPV.

Малехівська сільська рада (далі Замовник)

Малехівська сільська рада за обсягом коштів, які освоюються шляхом проведення процедур відкритих торгів, чи з застосуванням інших норм Закону, є найменшим замовник серед чотирьох досліджуваних.

Особливістю ймовірних неправомірних дій даного замовника, є протиправне укладення двох договорів для про ведення будівельних робіт. 20.04.2018 було підписано прямий договір з ТОВ «Шляхове ремонтно-будівельне управління №65» щодо виконання робіт з «Капітального ремонту дороги по вул. Івасюка в с. Малехів Жовківського району Львівської області від будинку № 8 до будинку №28» на суму 1 176 986,99 грн. Через чотири місяці, Замовник 15.08.2018 укладає новий договір підряду на виконання робіт з «Капітального ремонту дороги по вул. Івасюка в с.Малехів, Жовківського р-ну, Львівської обл. від будинку №46 до вул. ім. Тараса Дороша» на суму 1 119 001,20 грн. Саме через такий поділ  замовнику вдалось уникнути проведення відкритих торгів, які були обов’язкові у разі перевищення вартості будівництва межі у 1,5 млн.грн.

Процедура визначенні предмету закупівлі в роботах визначена Законом та вищенаведеним наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі від 17.03.2016 №454 «Про затвердження Порядку визначення предмету закупівлі». Зокрема, там зазначено, що «Визначення предмета закупівлі робіт здійснюється замовником згідно з пунктом 22 частини першої статті 1 Закону за об'єктами будівництва та з урахуванням ДСТУ Б.Д.1.1-1:2013 “Правила визначення вартості будівництва”, прийнятих наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 05 липня 2013 року № 293». Згідно наведених будівельних норм предметом закупівлі у будівництві є цілісний відокремлений будинок, будівля, споруда, лінійний об’єкт інженерно транспортної інфраструктури. Зважаючи на вищенаведене Замовник був зобов’язаний замовляти виготовлення проектно-кошторисної документації та проводити роботи на вулиці В.Івасюка в комплексі не ділячи їх на частини.

Ще одним напрямом розподілу у даного замовника, була закупівля послуг з поточного ремонту. З цією метою Замовником було укладено 3 договори на виконання поточного ремонту вулиці Т.Дороша, а саме:

- у лютому 2018 «Поточний ремонт дощової каналізації по вул. Т. Дороша у с . Малехів Жовківського району Львівської області» - 149 250,00 грн;

- у березні 2018 «Поточний ремонт дощової каналізації по вул.. Т. Дороша від буд. №41 до №45 в с. Малехів Жовківського району Львівської області» – 132 592,00 грн;

- у серпні 2018 «Поточний ремонт дощової каналізації  по вул. Т. Дороша (біля каплички) в с. Малехів Жовківського району Львівської області (Код  ДК 021:2015: 45450000-6 Інші завершальні будівельні роботи) - 149 768,40 грн.

Як і у випадку з роботами, визначення предмету закупівлі з поточного ремонту врегульоване наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі від 17.03.2016 №454 «Про затвердження Порядку визначення предмету закупівлі». Зокрема, там зазначено, що під час здійснення закупівлі послуг з поточного ремонту предмет закупівлі визначається за кожним окремим будинком, будівлею, спорудою, лінійним об'єктом інженерно-транспортної інфраструктури згідно з термінологією державних будівельних норм ДБН А.2.2-3:2014 “Склад та зміст проектної документації на будівництво”, із зазначенням у дужках предмета закупівлі відповідно до Єдиного закупівельного словника.

Зважаючи на вищенаведене, Замовник не мав права розділяти протягом року проведення послуг з поточного ремонту по вулиці Т.Дороша на три частини та у випадку перевищення вартості таких послуг межі у 200 тис. грн.., був зобов’язаний проводити закупівлю за процедурою відкритих торгів.

Давидівська ОТГ

Давидівська ОТГ є найбільшим з досліджуваних Замовників.

Серед багатьох угод укладених з порушенням закупівельного законодавства в частині розподілу предмету закупівлі, слід звернути увагу на наступні два випадки.

1. Замовником було укладено чотири угоди на закупівлю послуг з монтажу систем відеоспостереження, але дві угоди було укладено за кодом CPV ДК 021:2015: 32320000-2 — Телевізійне й аудіовізуальне обладнання, а дві інші - ДК 021:2015: 51310000-8 — Послуги зі встановлення радіо-, телевізійної, аудіо- та відеоапаратури, а саме:

- 02.07.2018 Телевізійне й аудіовізуальне обладнання (послуги по встановленню вуличної системи відеоспостереження за адресою: вул.Князя Романа в с.Пасіки-Зубрицькі Пустомитівського району Львівської області) на суму 76 645,61 грн.;

- 07.06.2018 Телевізійне й аудіовізуальне обладнання (Встановлення системи відео спостереження у ЗОШ ім. Т.Г. Шевченка І-ІІІ ст. за адресою: вул. Галицька, 4а в с. Давидів Пустомитівського району Львівської області.) на суму 97 388,00 грн.;

- 22.10.2018 Послуги зі встановлення радіо-, телевізійної, аудіо- та відеоапаратури (Роботи по встановленню вуличної системи відеоспостереження за адресою:вул. Галицька в с.Давидів Пустомитівського району Львівської області) на суму 99 688,74 грн.;

- 21.11.2018 Послуги зі встановлення радіо-, телевізійної, аудіо- та відеоапаратури (влаштування камер відеоспостереження в місцях встановлення сміттєвих урн по вул.Галицька в с.Давидів Пустомитівського району Львівської області) на суму 68 812,00 грн.;

Зі змісту наведених угод видно, що Замовник абсолютно штучно розділив ідентичний предмет закупівлі послуг з монтажу систем відеоспостереження на два коди класифікатора з метою уникнення проведення процедури відкритих торгів.

2. Закупівля комплексу робіт та послуг з поточного ремонту школи І-ІІ ступеня у селі Пасіки-Зубрицькі З цією метою Замовником було укладено наступні  договорів:

- у лютому 2018 «Послуги з ремонту і технічного обслуговування техніки (Поточний ремонт обладнання котельні школи в с. Пасіки-Зубрицькі Пустомитівського району, Львівської області)» - 91 890,00 грн;

- у квітні 2018 «Покрівельні роботи та інші спеціалізовані будівельні роботи (Поточний ремонт даху школи (утеплення) в с.Пасіки-Зубрицькі, Пустомитівського району, Львівської області» – 114 881,00 грн;

- у травні 2018 «Електророзподільні кабель (приєднання до електричних мереж загальноосвітної школи І-ІІІ ступенів та дошкільного закладу на 75 місць в Львівській обл., Пустомитівського р-ну., в с. Пасікі-Зубрицькі, вул. Л. Українки) - 616 148,66 грн.

- у вересні 2018 «Інші завершальні будівельні роботи ( Капітальний ремонт фасаду ЗОШ І-ІІІ ступенів в с Пасіки-Зубрицькі Давидівської сільської ради Пустомитівського району, Львівської області) - 516 115,66 грн.

- у листопаді 2018 «Інші завершальні будівельні роботи ( Капітальний ремонт фасадів ЗОШ І-ІІ ступенів в с Пасіки-Зубрицькі Давидівської сільської ради Пустомитівського району Львівської області) - 510 960,00 грн.

Замовник не мав права розділяти протягом року проведення робіт та послуг з поточного ремонту школи І-ІІ ступеня у селі Пасіки-Зубрицькі, а оскільки вартість за всіма п’ятьма договорами перевищувала 1,8 млн грн.., то був зобов’язаний проводити закупівлю за процедурою відкритих торгів.

Зважаючи на вищенаведене, експертами Центру громадського моніторингу та досліджень, скеровані відповідні звернення до Державної аудиторської служби України, Державної казначейської служби України, щодо перевірки фактів ймовірного розподілу предметів закупівлі товарів робіт та послуг на частини Давидівською ОТГ, Солонківською ОТГ та Малехівською сільською радою протягом 2018-І кварталу 2019 року, через укладення договорів без проведення процедур відкритих торгів,